El presente ensayo pretende reflexionar en torno a las debilidades de las actuales estrategias de combate contra el narcotráfico para luego proponer estrategias que podrían ser más fructíferas que las implementadas en la actualidad. Vale destacar que gran parte de la presente deliberación se realiza en el marco del mercado norteamericano de drogas y teniendo en cuenta políticas relevantes a dicho mercado. Primeramente, se exponen breves datos por medio de los cuales se pretende dimensionar el problema generado por las drogas y las políticas de combate al narcotráfico. Seguidamente, se comentan tres esquemas de lucha antidrogas, sus vicios y virtudes. El ensayo concluye con una recapitulación de lo obtenido en el análisis de la efectividad de las políticas de incautaciones, lucha cara a cara y lucha extramuros. Además se efectúan propuestas de modificación de políticas que podrían mejorar los resultados en la lucha contra las drogas.
Los grandes números del problema y la legalización
La dimensión del problema de las drogas depende fuertemente del contexto en el que este se trate. En EEUU, el problema tiene dimensiones económicas más que importantes. Tanto la incidencia del consumo como el dinero movido dentro de la industria de la droga son impresionantes. “Almost a third of the population aged 12 and older claims to have used marijuana at least once, and more than 10 percent claims to have tried cocaine […]. Revenues in the illegal drug industry almost certainly exceed $10 billion and by some estimates surpass $50 billion […]. Federal, state and local governments currently spend more than $20 billion per year on drug enforcement […]. More than 20 percent of the 700,000 state prisoners in 1991 and almost 60 percent of the 77.000 federal prisoners in 1993 were incarcerated for drug law violations. Rightly or wrongly, the enforcement of drug prohibition […] involves substantial amounts of resources and has a profound influence on the criminal justice system.”[1]
En Chile, el problema parece ser de menor escala, incluso en términos proporcionales. El tercio de la población que admite haber consumido marihuana en EEUU se contrasta con un creciente pero pequeño 7% de la población chilena que admite haberse embarcado en la misma conducta. El presupuesto de la CONACE para el 2006 fue de aproximadamente USD 26.9 millones, casi mil veces menor al monto que se destina en EEUU a ejercer las leyes antidrogas. En cuanto a detenciones relacionadas con las drogas, en Chile, para el año 2005, no se realizaron ni siquiera 20.000. En contraste con los niveles de aprehensión en EEUU al año 1991, esto representa una proporción menor de uno a diez.[2]
Si bien estos datos parecen minimizar el problema de las drogas en Chile, cabe destacar que éstas suelen relacionarse con el crimen organizado, el esparcimiento de enfermedades, la corrupción en la policía, la intensificación de la pobreza, el deterioro de la calidad de vida, y una serie de otros fenómenos sociales altamente indeseables. Lo anterior, junto con el reconocimiento de que la gravedad presentada por las drogas puede ser ajustada a juicios de valor de manera sumamente sencilla, exige cautela a la hora de afirmar que las drogas son o no un problema en Chile o cualquier otra sociedad.
Por lo mismo, este ensayo supone que los problemas sociales generados por los mercados de drogas son sustanciales, y reconoce los números expuestos anteriormente como preocupantes. Intentando acotar la discusión y reconociendo una realidad global, aquí no se debaten los beneficios de la legalización de las drogas, puesto que en muchos países, sobre todo en América Latina, dicho proceso no es viable políticamente. Por lo tanto, la discusión que a continuación se presenta no considera la posibilidad de legalizar las drogas como una solución a los problemas sociales generados por éstas, y supone un marco legal prohibitivo.
Incautación
La marihuana y cocaína han sido activamente perseguidas por parte del gobierno federal de los EEUU. Una primera estrategia de persecución que se debe analizar es la ilegalidad misma. Peter Reuter y Mark Kleiman, al igual que Jeffrey Miron y Jeffrey Zwiebel, afirman que la ilegalidad de las drogas eleva sus precios, al desplazar las curvas de oferta y demanda hacia la izquierda, siendo la primera afectada en mayor medida que la segunda. Es entonces, por medio de un aumento de los precios, que la ilegalidad de las drogas afecta negativamente su consumo.
Reuter y Kleiman afirman que las políticas antidrogas federales estadounidenses no dan resultado, no por fallas en la implementación de las tácticas del combate contra el narcotráfico, sino debido a características estructurales del mercado de drogas. Por ejemplo, dichos autores defienden la tesis de que las políticas de allanamientos de cargamentos no han disminuido la disponibilidad de drogas en los EEUU (ver anexo 1). Esto se debe a la escasa capacidad que tienen las incautaciones a gran escala de afectar los precios de venta finales de distintas sustancias. Dicha incapacidad tiene su origen en que el verdadero valor agregado en el precio se determina, no en el eslabón de la exportación e importación de la droga, sino en la venta al detalle.
Si bien este punto es válido, y la demostración matemática ofrecida por Reuter y Kleiman es muy convincente, los autores parecen dejar de lado un hecho importante. Si EEUU suspendiese, o redujese sus controles fronterizos, el aumento de oferta de drogas podría ser sustancial. Semejante aumento en la oferta podría no implicar una disminución en el precio del producto, como bien sugieren estos autores. Sin embargo, teniendo en cuenta que este no es un mercado perfecto, es factible que el precio no sea el único mecanismo regulador de la provisión de drogas. Como sucede en cualquier mercado donde los precios no funcionan apropiadamente como método de señalización, el racionamiento del consumo de drogas podría estar determinado tanto por el precio como por filas o líneas de espera. De ser así, un aumento en la oferta implicaría una disminución en los tiempos de espera de provisión, y un aumento en el consumo.
Además, si bien el anexo 1 demuestra que para el periodo de 1980 a 1984 no hubo una disminución sustancial en la disponibilidad de drogas en EEUU, suponer que la única fuerza causal del ello es el mal funcionamiento de las políticas de incautación es equivocado. Puede que existan muchos otros factores detrás de la disponibilidad efectiva de drogas y que, de no ser por las políticas de incautación, los valores de disponibilidad serían mucho mayores a los observados.
Por lo tanto, desechar la incautación como ineficiente, por el sólo hecho de que el “mark-up” en los precios de las drogas no se determina en el eslabón de exportación e importación y por que no se puede observar una disminución efectiva en la disponibilidad de drogas es un error.
Arrestar al cocinero no afecta a McDonald’s
Sudhir Venkatesh, un académico de la Universidad de Chicago, tuvo la suerte de convivir con un grupo de narcotraficantes durante aproximadamente dos años. El académico aprendió rápidamente a dejar de lado sus prejuicios con respecto a las bandas de criminales, y se percató de que eliminar la distribución al por menor de drogas no es una tarea sencilla, pues estaba frente a una verdadera corporación.
“La banda a la que había ido a parar Venkatesh formaba parte de una de las alrededor de cien ramas- franquicias, en realidad- de una organización más extensa de Black Disciples. J.T., el líder con educación universitaria de esta franquicia, se hallaba bajo las órdenes de una jefatura central formada por cerca de veinte hombres llamada, sin ironía, consejo de administración.”[3] De hecho, Venkatesh comparó el esquema organizacional de los Black Disciples con el de McDonald’s y descubrió que estos eran idénticos.
Aparte de una organización digna de un ícono del capitalismo, esta banda tenía un sistema contable bien desarrollado. A continuación se presentan un resumen de estos.
Venta de drogas 24.800
Cuotas 5.100
Impuestos de extorsión 2.100
Ing. Totales 32.000
Coste de la droga al por mayor 5.000
Cuota al consejo de administración 5.000
Mercenarios 1.300
Armas 300
Varios 2.400
Costos totales mensuales, sueldos excluidos 14.000 [4]
Como se puede apreciar, estos grupos no se limitan exclusivamente a las ventas de drogas, y se nota lo complejo de su organización en la estructura de costos. Más aún, “cuando un miembro de la banda moría, “ésta no sólo pagaba el funeral, sino que a menudo pagaba hasta el equivalente a tres años de sueldo a la familia de la víctima en concepto de indemnización.”[5] Dicho de otra manera, estas bandas tienen un sistema de seguridad social.
Dado lo anterior, no es de extrañar que Reuter y Kleiman sean enfáticos al aseverar que “el combate a nivel de las calles es inefectivo por el tamaño de los mercados y por que pocas transacciones ocurren en lugares públicos.” [6] Es evidente que el combate a pequeña escala, tal cual se suele efectuar, no da resultados. Ello no se debe solamente al tamaño del mercado y al lugar de comercialización.
El argumento es claro. ¿Podría el Estado norteamericano forzar la quiebra de McDonald’s arrestando ocasionalmente a uno de sus cocineros o jefes de franquicia? ¿Sería el ocasional cierre de un puesto de ventas algo trágico para el esquema organizacional del gigante de la comida rápida?
La captura de dealers o la desarticulación de una banda completa de narcotraficantes son análogas a lo anterior. El efecto en la lucha contra las drogas de este tipo de medidas es, por lo tanto, el mismo que el de una política semejante aplicada a McDonald’s.
Los trapos sucios se lavan en casa
Otra política de control de drogas utilizada por los EEUU es el ataque extramuros. Estas medidas consisten en apoyar la lucha antidrogas en países productores de materia prima. De todas las maneras de combatir las sustancias ilegales, esta podría ser una de las más ineficientes debido a que existen incentivos muy dispares entre los países productores y consumidores.
Por lo general, los cultivadores de materia prima tienen poca alternativa de remplazo de productos y escasa ayuda de sus gobiernos para sustituir las plantaciones de marihuana, coca o adormidera (amapola de opio). El incentivo de los campesinos a sustituir sus cultivos es, por lo tanto, escaso. Además, es importante considerar que quienes cultivan estos productos son racionales, y lo hacen probablemente por ser donde más rentabilidad encuentran.
Otro problema, tal vez incluso más importante que el anterior, es que existen usos tradicionales y legales de la materia prima en los países productores. Lo anterior genera el incentivo a que haya poca fiscalización en estas zonas. Más aún, aunque exista el incentivo, los gobiernos de países como Afganistán, Pakistán, Bolivia, Perú, y Paraguay, tienen escaso poder fiscalizador.
En el ámbito político, países productores como Pakistán y Bolivia son abiertamente hostiles hacia países consumidores como EEUU, por lo que el incentivo a cooperar en la lucha antidrogas es escaso o nulo. Y en lo económico, una reducción de las cantidades de producción en un país puede no implicar una disminución de los envíos a un consumidor, puesto que el diferencial del precio local y de exportación puede ser alto.
En síntesis, todos los incentivos políticos, económicos, internos y externos, tienden a imposibilitar una aplicación efectiva de una política de combate extramuros contra las drogas. Más efectivo que luchar contra todo ese entramado de incentivos sería focalizar el dinero invertido en estas políticas a otras opciones más efectivas.
Cambiando el camino
Tres propuestas de estrategia ya fueron formuladas a lo largo de este ensayo; dos de ellas de ahorro de costos a través de la reducción de esfuerzos en políticas ineficientes. Se deben comprimir las inversiones en la lucha extramuros, sobre todo cuando los países productores tienen usos legales y tradicionales de la materia prima. Se debe también reducir la inversión en la captura de dealers y los intentos a pequeña escala de desarticular bandas narcotraficantes, puesto que estas no logran el efecto deseado. Estas bandas están estructuradas de modo que la cadena de mandos es clara y los reemplazos de miembros perdidos se realizan rápidamente.
En cuanto a las políticas de incautaciones, la efectividad o inefectividad de estas es legítimamente cuestionable, y este ensayo no logra dilucidar el problema en pos o en contra de una reducción de estas medidas. La propuesta es entonces invertir en la evaluación de este tipo de política para poder determinar efectivamente su conveniencia y el nivel óptimo de inversión en la misma.
La liberación de recursos generada por la disminución de la inversión en el combate extramuros y la lucha cara a cara debiera ser enfocada tanto a programas de lucha de efectividad comprobada como a programas piloto, donde se posibilite evaluar nuevas técnicas de combate antidrogas. La legalización de drogas blandas podría ser un camino para fiscalizar a las corporaciones de narcotraficantes como la descrita por Venkatesh y es una opción que merece, al menos, el beneficio de un plan piloto.
Es clave también tener en cuenta que cada tipo de sustancia requiere acciones específicas debido a que difieren en cantidad de dealers por consumidor, eslabón de “mark up”, tamaño de cargamentos, y largo de la cadena productiva. Investigar las características del mercado de distintas sustancias puede ser un uso sumamente eficiente de recursos en tanto permita mejorar la focalización de políticas.
Por último, cabe destacar que gran parte del problema social generado por las drogas no se acaba con su consumo. La expansión de enfermedades, el crimen y el detrimento de la calidad de vida en general son algunos de los efectos sociales más importantes del consumo de estupefacientes. Es importante atacar estos síntomas en tanto no se pueda encontrar la cura para la enfermedad.
[1] Jeffrey A. Miron, Jeffrey Zwiebel, The Economic Case Against Drug Prohibition, The Journal of Economic Perspectives, Vol. 9, No.4, 1995, pág. 2.
[2] Los datos presentados en este párrafo se basan en a los discutidos en clases.
[3] Steven Levitt, Stephen Dubner, Freakonomics, Ediciones B, Barcelona, 2006, pág. 105.
[4] Ibid. pág. 106.
[5] Ibid. pág. 107.
[6] Peter Reuter, Mark Kleiman, Risks and Prices: an Economic Analysis of Drug Enforcement, Crime and Justice: An Annual Review of Research, pág. 289
